最初に災害に立ち向かうのは、自分自身であり自分の住む地域コミュニティです（災害対応の第1の主体＝自助と共助）。災害発生直後、自分の生命をいかに守り、どうやって危険から逃れるのか？　そして、いかに避難所を開設し、これをどのように運営していくのか？　これらの点については、住民自身で考えておく必要があります。

災害に立ち向かう第2の主体は、防災関係機関や自治体などの公的機関としての行政です（＝公助）。行政には、法律上「住民の生命と財産を守る」責務が課されています。しかし、これらの自治体職員も被災します。「来るはずの救援者が来ない」「既存の社会システムが機能しない」のが災害です。不本意でも、そうした事態を想定し、対策を検討しておくことが必要なのです。

ところで、従来災害対応の担い手として想定されてきたのは、上記の通り｢行政｣（などの公的機関）と｢地域住民｣の主に２つです。ところが、阪神･淡路大震災では､こうした想定の枠外にいた人たちが大きな活躍を見せました。「災害ボランティア」です。

では、行政･地域住民の両者は、外からやって来るであろう｢災害ボランティア｣をどのように受け止めようとしているのでしょうか？　また、ボランティアサイドでは、地域に入り、拠点をつくって活動を展開していく際、両者とどのような連携を図っていこうと考えているのでしょうか？　そしてネットワークを通じて集めた人や物や情報を、どうやって被災者のニーズに充てようとしているのでしょうか？　これらも重要な論点になります。

災害時においては、これら3つの主体が、それぞれにふさわしい役割を担いつつ、被災生活を乗りきっていくことになります。

阪神･淡路大震災の避難所においては、行政は、施設管理に徹し、住民は避難所内の生活ルールをつくり、守らせ、実質的な生活運営を行い、ボランティアは、生活物資の配布など人力を提供する。こうした役割分担が明確になされていた避難所ほど運営が円滑にいっていたという報告もあります。